Der oberste Grundsatz demokratischer Legitimität findet sich in Art 20,2 des Grundgesetzes: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“, heißt es dort. Die Bundesrepublik beruft sich damit wie alle westlichen Demokratien auf den Grundsatz der Volkssouveränität. Alle Staatsgewalten werden durch Berufung auf das Volk gerechtfertigt. Politisch gibt es keine höhere Instanz, auch wenn die Verfassungsgeber in der Präambel beteuern, sie hätten „in Verantwortung vor Gott und den Menschen gehandelt“. Gott mag eine Instanz sein für das einzelne Gewissen. Die Berufung auf ihn begründet seit den demokratischen Revolutionen in Nordamerika und Europa keinen Staat mehr.
Aber die Berufung auf das Volk klärt noch nicht die Frage, in welchen Formen der Volkswille sich legitimerweise äußert.
Schauen wir uns einen exemplarischen Konflikt der letzten Jahre an: Stuttgart 21. Da haben sich die verschiedenen Akteure allesamt auf ihre demokratische Legitimation berufen. Da ihr Konflikt unvermindert anhält, ist anzunehmen, dass sie sehr unterschiedliche Vorstellungen darüber haben, wie demokratische Legitimation zustande kommt.
Das sind zum einen die Mehrheit des Landtages und die Landesregierung bis zum Frühjahr 2011, sowie die Mehrheit in der Stuttgarter Kommunalpolitik einschließlich des Bürgermeisters. Diese Mehrheit ist für den Abriss des alten Bahnhofs und seine Verlegung unter die Erde. Dabei berufen sie sich auf ihre Legitimation durch Wahlen, und das ist ohne Zweifel eine demokratische Legitimationsform. In Artikel 20,2 heißt es weiter, dass die Staatsgewalt „vom Volke in Wahlen … ausgeübt“ wird. Man kann also diesen Akteuren eine demokratische Legitimation nicht bestreiten. Sie behaupten zudem, alle Verfahrensvorschriften eingehalten zu haben und die besten Experten zu Rate gezogen zu haben.
Dennoch hat das hunderttausende Bürgerinnen und Bürger aus Stuttgart und Umgebung nicht überzeugt. Sie haben seit Sommer 2010 in immer neuen Wellen demonstriert und den potentiellen Bauplatz besetzt. Sie stützen sich ebenfalls auf professionelle Experten. Was ihre demokratische Legitimation angeht, berufen sie sich darauf, sie seien die Betroffenen, gewissermaßen das Volk selber, von dem alle Staatsgewalt ausgeht. Das Grundgesetz gibt ihnen Spielraum für Ihren Protest in Art. 8, der die Versammlungsfreiheit und damit auch das Demonstrationsrecht garantiert.
Als sie den Bauplatz besetzten, eskalierte der Konflikt. Landesregierung und Bürgermeister erklärten das zur Gewalt, die Art. 8 GG ausschließt. Sie beriefen sich ihrerseits auf das ihnen durch demokratische Legitimation zustehende Gewaltmonopol und ließen den Bauplatz räumen. Da die Polizei dabei sehr hart vorging, kippte die öffentliche Stimmung gegen die Staatsgewalt. Die Landesregierung musste beidrehen. Sie befürchtete, nicht nur die demokratische Legitimation in der öffentlichen Meinung zu verlieren, sondern auch die nächsten Wahlen, die bald bevorstanden, also den berechtigten Zugang zur Staatsgewalt.
Weder Landesregierung noch Demonstranten gaben ihre widersprüchlichen Positionen auf, noch ihre unterschiedlichen Legitimationsansprüche. Sie akzeptierten aber eine vorübergehende Verhandlungspause. Heiner Geissler wurde von beiden Seiten als Moderator dieser Verhandlungen akzeptiert. Der gehörte keiner der streitenden Parteien an, galt vielmehr als überparteilich. Auch dieser Moderator nahm eine Art demokratischer Legitimation in Anspruch. Da beide Parteien ihn als überparteilich akzeptierten, besaß er im Moment der Moderation eine Legitimation, die beide Seiten einschloss, die also allgemeiner war als die Legitimation nur einer der Parteien. Die aber gleichzeitig nur negativ war als Nicht – Parteilichkeit. Der französische Politiktheoretiker Rosanvallon nennt solche Unparteilichkeit eine Legitimation der negativen Allgemeinheit.
Die Moderation führte zu einer Verfahrensvereinbarung über einen Prüfauftrag und ein damit zu beauftragendes Institut. Als die Prüfer sich für die Machbarkeit des Bahnhofbaus und für die Erreichbarkeit der verkehrspolitischen Ziele aussprachen, brach der Konsens zusammen. Es bestand keine negative Allgemeinheit mehr: Die Prüfer werden von den Gegnern jetzt auf Seiten der Bahn verortet.
Unter dem Eindruck des Konflikts hatte zwischenzeitlich eine Landtagswahl mit sensationellem Ausgang stattgefunden: Eine neue Landesregierung wurde gewählt und erstmals in der Republik ein Grüner Ministerpräsident. Aber die durch Wahlen legitimierte Mehrheit gegen Stuttgart 21 ist im Landtag erhalten geblieben (CDU und SPD). Sie kann nur nicht zusammen handeln, weil die SPD in die Koalitionsregierung mit den Grünen eingetreten ist. Die erneuerte Legitimation durch Wahlen konnte also diesen Konflikt nicht lösen.
Jetzt soll Ende November eine Volksabstimmung folgen. Diese ist im Grundgesetz ebenfalls im Art 20,2 im Prinzip vorgesehen, aber auf Bundesebene bis auf eine sehr enge Nische nicht ermöglicht. Auf Landesebene gibt es die Möglichkeit einer Volksabstimmung, allerdings mit sehr hohen Beteiligungsquoren, die ein Scheitern wahrscheinlich machen. Ob diese Ebene der plebiszitären demokratischen Legitimation in der Lage ist, den Konflikt durch eine Entscheidung in der Sache zu lösen, ist also unsicher. (...)